Divisions administratives
Avant 1790, la France était divisée en 34 provinces : Flandre, Artois, Picardie, Normandie, Ile-de-France, Champagne; Lorraine, Orléanais, Touraine, Berry, Bourbonnais, Marche, Auvergne, Nivernais, Limousin, Alsace (territoire de Belfort); Franche-Comté, Bourgogne, Lyonnais, Bretagne, Maine, Anjou, Poitou, Aunis et Saintonge, Angoumois, Guyenne, Gascogne, Béarn, Foix, Roussillon, Languedoc, Dauphiné, Provence, Corse; on y a ajouté les comtats, la Savoie et le comté de Nice.

Les 36 provinces de l'ancienne France ne formaient que 33 gouvernements, la Guyenne et la Gascogne étant réunies en un seul. On comptait en outre, sept petits gouvernements : ville, prévôté et vicomté de Paris, Boulonnais, Le Havre, principauté de Sedan, Toulois, pays Messin et Verdunois, Saumurois.

En 1790, le territoire fut divisé en départements, subdivisés en districts (arrondissements), cantons et communes. La France comprend sous la Troisième République 87 départements (y compris le territoire de Belfort), 362 arrondissements, 2865 cantons et 35,989 communes.

Le système de divisions politiques auquel les départements ont succédé, celui des 35 intendances ou généralités, était presque aussi factice. Guidé par des préoccupations centralisatrices analogues à celles qui devaient inspirer plus tard les Constituants, l'Ancien régime avait partagé entre plusieurs intendants des contrées comme l'Île-de-France, la Normandie, la Lorraine, le Languedoc; groupé, par contre, sous un seul, la Picardie et le Boulonnais, la Flandre et l'Artois, etc.; enfin, réparti entre deux, trois et souvent quatre généralités limitrophes, des fragments de contrées telles que le Maine, l'Anjou, le Poitou, le Bourbonnais, le Nivernais, etc.

Beaucoup moins artificielles avaient été antérieurement les quarante provinces, réduites, depuis Richelieu, et surtout depuis Louis XIV, au rôle de simples commandements militaires; et, avant elles, les trois cent cinquante ou trois cent soixante pays, c'est-à-dire les petites circonscriptions de l'époque celtique que l'organisation romaine avait conservées sous le nom de cités, et que les provinces avaient remplacées, ou plutôt groupées, dans le cadre provincial.

Provinces et pays se présentent, pour la plupart, avec des caractères de sol, de relief et de climat qui les font aisément reconnaître. La Bretagne évoque l'idée d'un pays maritime, aux rivages articulés, montagneux en général, doué d'un climat doux, humide, brumeux, et d'une végétation médiocre sur un sol imperméable que ne recouvre qu'une très mince couche d'humus. La Champagne représente une contrée toute différente, dépourvue de relief et peu arrosée, extrêmement sèche en raison de la porosité de son sol crayeux. L'une et l'autre sont d'ailleurs habitées, surtout, la première, par des populations spéciales. Le pays de Hainaut élève, au-dessus des basses plaines du Nord, des gradins de plateaux accidentés qui annoncent la région ardennaise. (A19).

Les généralités.
On nommait généralité, à la fin du XVe et pendant la première moitié du XVIe siècle, la région placée sous l'autorité administrative d'un général-conseiller ou d'un receveur-général des finances; puis, à partir de la seconde moitié du XVIe siècle jusqu'à la fin de l'Ancien régime, la circonscription territoriale soumise à la juridiction d'un bureau des finances.

Au XIIIe siècle, les seules grandes divisions du royaume, au point de vue de l'administration locale, étaient encore les bailliages (territoires administrés par un bailli) et les sénéchaussées (administrées par un sénéchal). Mais on sait que, dans le cours du XIVe et du XVe siècle, la royauté enleva peu à peu aux baillis et aux sénéchaux la plupart de leurs pouvoirs, pour les spécialiser entre les mains d'autres officiers préposés à de nouvelles circonscriptions territoriales. C'est ainsi que l'attribution successive des pouvoirs financiers aux trésoriers de France, aux généraux des finances et aux receveurs généraux détermina, à côté des bailliages et des sénéchaussées, la création des généralités, de même que L'attribution des pouvoirs militaires aux lieutenants généraux ou gouverneurs détermina celle des gouvernements. Mais tandis que les gouvernements restèrent, pendant toute la durée de l'Ancien régime, des divisions purement militaires, les généralités, qui n'étaient d'abord que des circonscriptions financières, devinrent au XVIIe siècle, par l'installation régulière dans chacune d'elles d'un intendant investi des pouvoirs les plus étendus, les circonscriptions administratives les plus importantes du royaume.

Le nom de généralité, appliqué à une division territoriale, ne se rencontre pas dans les textes privés avant la fin du XVe siècle (journal d'Olivier Masselin), ni dans les documents officiels avant les premières années du XVIe siècle. Mais l'institution même de grandes circonscriptions, spécialement affectées à l'administration financière des provinces, remonte à la fin du XIVe siècle. Lorsque les Etats généraux de 1355 obligèrent la royauté à confier la perception des aides à des délégués nu élus choisis par eux, ces élus furent répartis par diocèses et non par bailliages; les élections correspondirent donc aux circonscriptions ecclésiastiques et non aux circonscriptions civiles du royaume.

La royauté, qui s'appropria peu après l'institution, garda les mêmes divisions territoriales, et lorsque, en 1390, afin de faciliter la surveillance que les trois généraux conseillers pour le fait et gouvernement des aides exerçaient sur les élus, on crut devoir attribuer à chacun d'eux l'inspection d'une partie du royaume, on répartit les élections en trois groupes administratifs dont chacun dépendait d'un général : les pays de langue d'oïl, les pays de langue d'oc et les pays d'Outre-Seine-et-Yonne. Ces trois vastes circonscriptions régionales, que l'on désignait par le terme vague de « charges », furent, en fait, les premières généralités; vers 1449, on en créa une quatrième, qui correspondit à la Normandie. C'est dans les mêmes limites territoriales que les quatre trésoriers de France exerçaient leurs charges domaniales et que les quatre receveurs généraux des finances, institués au XVe siècle, centralisaient les revenus du domaine et ceux de l'impôt.

Le nombre des généralités fut augmenté progressivement dès la fin du XVe siècle, principalement pour correspondre à l'augmentation du nombre des receveurs généraux; car le nombre des trésoriers et celui des généraux des finances resta fixé à quatre, jusqu'au milieu du XVIe siècle. Il y avait 6 généralités en 1484, 10 en 1523: chacune d'elles, ayant ainsi une moins grande étendue, s'administrait plus facilement. L'édit de décembre 1542 en établit 16 : c'étaient celles d'Aix(-en-Provence), Agen (transportée plus tard à Bordeaux), Amiens, Bourges, Caen, Châlons, Dijon, Grenoble, Issoire (transportée plus tard à Riom), Lyon, Montpellier, Paris, Poitiers, Rouen, Toulouse et Tours. L'édit de janvier 1551 en porta le nombre à 17 par l'adjonction de Nantes, et créa dans chacune d'elles, auprès du receveur général, un trésorier général des finances, réunissant les pouvoirs précédemment partagés entre les 4 trésoriers de France et les 4 généraux des finances. Le bureau de la trésorerie générale, qui reçut le nom de bureau des finances lorsque l'édit de 1577, confirmant celui de 1551, eut porté le nombre des trésoriers à cinq et les eut organisés en corps, devint le centre où aboutissaient toutes les affaires financières de la généralité; et dès lors le territoire de chacune de ces circonscriptions se trouva déterminé par l'étendue de la juridiction attribuée à chaque bureau des finances. Porté à 19, en 1558, par l'adjonction de Limoges et d'Orléans, le, nombre des généralités s'éleva, en 1587, à 20 par la création de celle de Moulins; en 1594, à 21 par la création de celle de Soissons. Enfin, l'établissement de 6 autres bureaux des finances dans les anciennes provinces (Montauban, 1635; Alençon, 1636; La Rochelle, 1694; Auch, 1716; Trévoux, 1762; Pau et Bayonne, 1783), et de 8 bureaux dans les provinces nouvellement annexées au royaume (Trois-Evêchés, Alsace, RoussilIon, Flandre, Hainaut, Franche-Comté, Lorraine et Barrais, Corse), porta le nombre des généralités à 35, à la veille de la Révolution.

Dans le cours du XVIIe siècle, les maîtres des requêtes et les intendants d'armée, qui n'étaient d'abord chargés que de commissions temporaires et transitoires, ayant été rendus permanents sous le nom d'intendants de police, de justice et de finances, et ayant reçu des résidences fixes, chacun d'eux fut préposé à une généralité et devint président du bureau des finances qui en était le centre; par exception, la généralité de Montpellier et celle de Toulouse furent réunies sous l'autorité du même intendant. Dès lors les généralités, ayant à leur tête les fonctionnaires provinciaux dont le pouvoir était le plus étendu, prirent une importance prépondérante parmi les autres circonscriptions administratives du royaume; cette transformation se traduisit dans le langage par la synonymie qui s'établit dès lors entre le terme d'intendance et celui de généralité, que l'on donnait indifféremment aux mêmes circonscriptions.

La division de l'ancienne France en généralités comprenait toute l'étendue du territoire, et enfermait dans un même réseau administratif trois sortes de pays dont la condition était différente au point de vue de l'impôt : 1° les pays d'Etats, qui avaient conservé le droit de voter et de répartir eux-mêmes l'impôt dans leurs assemblées provinciales; 2° les pays d'élections, où l'impôt était réparti par des magistrats spéciaux nommés par le roi (élus); 3° les pays d'imposition, où la répartition était faite directement par l'intendant.

Les intendances

On appelait intendances, sous l'Ancien régime, les circonscriptions administratives placées sous l'autorité des intendants de justice, police et finances. Elles se confondaient avec les généralités, par la raison que, depuis le règne de Louis XIV, chaque intendant avait été établi en permanence dans une de ces circonscriptions financières; toutefois, par exception, la généralité de Toulouse et celle de Montpellier avaient été réunies, sous l'autorité du même intendant, en une seule circonscription administrative, l'intendance de Languedoc. Dans le langage officiel, le terme de généralité fut toujours employé de préférence pour désigner le territoire administré par un intendant; le mot intendance n'exprima longtemps que le pouvoir de ce fonctionnaire, l'ensemble de son administration, la durée de sa charge. Mais, dans le cours du XVIIIe siècle, à mesure que la personnalité des intendants s'imposait avec plus de force aux populations et reléguait au second plan la notion des autres pouvoirs locaux, le terme d'intendance prévalut de plus en plus dans l'usage pour désigner aussi la circonscription territoriale soumise à leur autorité. Tandis que les généralités étaient le plus souvent désignées par le nom de la ville qui en était le chef-lieu Généralité de Tours, d'Amiens, etc.), les intendances prenaient plutôt le nom de la province à laquelle chacune d'elles correspondait ou qui en formait la principale partie (intendance de Touraine, de Picardie, etc.). Chaque intendance comprenait un certain nombre de circonscriptions secondaires, auxquelles étaient préposés les subdélégués de l'intendant, et qui portaient le nom de départements ; elles ne correspondaient pas nécessairement aux divisions financières des généralités (élections, bailliages, vigueries, etc.); l'intendant les déterminait à son gré et pouvait les modifier selon les besoins du moment.

Le nombre des généralités, qui s'était élevé jusqu'à 35 dans le cours du XVIIIe siècle, n'était plus que de 34 en 1789 (celle de Trévoux ayant été supprimée en 1786); et, comme les deux généralités de Toulouse et de Montpellier dépendaient, ainsi qu'on l'a vu, d'un seul intendant, on comptait, à la fin de l'ancien régime, 33 intendances, dont voici la liste dressée d'après l'Almanach royal (celles que l'on désignait par un nom de ville sont en italiques; celles que l'on désignait par un nom de province sont suivies du nom de la ville où résidait l'intendant et qui était le chef-lieu de la généralité). Il y avait 5 intendances pour les pays d'Etats : Bourgogne (Dijon), Bretagne (Rennes), Dauphiné (Grenoble), Languedoc (Montpellier), Aix-en-Provence; - 21 pour les pays d'élections : Auch, Auvergne (Riom), Berry (Bourges), Bourbonnais (Moulins), Champagne (Châlons), Guyenne (Bordeaux), Ile-de-France (Paris), Limousin (Limoges), Lyon, BasseNormandie (Caen), Moyenne-Normandie (Alençon), HauteNormandie (Rouen), Orléanais (Orléans), Pau et Bayonne, Picardie (Amiens), Poitou (Poitiers), Quercy et Rouergue (Montauban), Saintonge et Aunis (La Rochelle), Soissons, Touraine (Tours); - 8 pour les pays d'imposition : Alsace (Strasbourg), Corse, Flandre et Artois (Lille), Franche-Comté (Besançon), Hainaut et Cambrésis (Valenciennes), Lorraine et Barrois (Nancy), Perpignan et Roussillon (Perpignan), Metz et les Trois-Evêchés (Metz).

Les généralités de pays d'Etats étaient au nombre de six : c'étaient celles de Dijon (ou de Bourgogne), de Nantes (ou de Bretagne), de Grenoble, d'Aix, de Montpellier et de Toulouse; elles se subdivisaient, selon les pays, en diocèses, bailliages ou vigueries. Les généralités de pays d'élections étaient au nombre de vingt et une : c'étaient celles d'Alençon, d'Amiens, d'Auch, de Bordeaux, de Bourges, de Caen, de Châlons (ou de Champagne), de La Rochelle, de Limoges, de Lyon, de Montauban, de Moulins, d'Orléans, de Paris, de Pau et Bayonne, de Poitiers, de Riom, de Rouen, de Soissons, de Tours et de Trévoux (ou de la Dombes); elles étaient pour la plupart subdivisées en élections, quelques-unes en gouvernements ou en pays abonnés. Enfin il y avait huit généralités de pays d'imposition; c'étaient celles d'Alsace, de Corse, de Flandre, de Franche-Comté, de Hainaut, de Lorraine et Barrois, de Roussillon (ou de Perpignan), et des Trois-Evêchés (ou de Metz) ; elles étaient divisées en gouvernements, bailliages, prévôtés, vigueries ou subdélégations.

La division territoriale en généralités avait eu, comme on l'a vu, une origine fiscale : calquée d'abord sur la division ecclésiastique en diocèses, elle s'en était rapidement écartée, à mesure que les besoins de l'organisation financière amenaient la création de nouvelles circonscriptions; elle eut toujours un caractère essentiellement administratif. Elle découpait le royaume en circonscriptions d'étendue très variable, arbitrairement tracées, qui ne correspondaient ni à la configuration du sol, ni au groupement provincial. Aussi différait-elle notablement de la division en gouvernements, qui seule représentait la formation historique de l'ancienne France.

Les gouvernements.
On donnait sous l'Ancien régime, le nom de gouvernements aux circonscriptions territoriales qui étaient placées sous l'autorité d'un gouverneur et qui formaient les cadres de l'administration militaire du royaume. L'origine des gouvernements remonte à la fin du XIIIe siècle : on appela d'abord ainsi les territoires ou les régions dont la défense était spécialement confiée, en temps de guerre, à un lieutenant général du roi.

Pendant le XIVe et le XVe siècle, il n'y eut rien de fixe ni de régulier dans la création, l'étendue ou le nombre de ces circonscriptions militaires, qui étaient établies selon les nécessités du moment et dont la durée était subordonnée à celle des pouvoirs personnels confiés au gouverneur. Cependant, dès le XVe siècle, il y avait un certain nombre de provinces, toutes situées en frontière, où les guerres anglaises et les révoltes féodales avaient rendu à peu près permanente, en fait, l'institution d'un gouvernement militaire : c'étaient la Guyenne, le Languedoc, la Provence, le Dauphiné, la Bourgogne, la Champagne et Brie, la Picardie, la Normandie.

Dans le cours du XVIe siècle, les rois de France multiplièrent les créations de gouvernements, par favoritisme plutôt que par nécessité : le royaume entier se trouva partagé en gouvernements de provinces, au milieu desquels furent créés de nombreux gouvernements de villes, distincts et indépendants des premiers. Les uns et les autres furent établis peu à peu, par une série d'actes individuels ou de règlements locaux. L'édit général de 1545, auquel on rapporte à tort la création des gouvernements de provinces, n'avait au contraire pour objet que d'en réduire le nombre à 13, comprenant outre les 8 provinces déjà indiquées, l'Ile-de-France, la Bretagne récemment réunie, le Piémont, la Savoie et la Bresse conquises depuis 1635. Tel fut aussi l'objet de l'article 271 de l'ordonnance de Blois (1579), réduisant les gouvernements à 12, dont la liste, comparée à celle de 1545, contenait en plus le Lyonnais et l'Orléanais, en moins le Piémont, la Savoie et la Bresse, perdus en 1559 par le traité de Cateau-Cambrésis. Vainement limité par ces deux règlements restrictifs, le nombre des gouvernements alla croissant jusqu'à la fin de l'ancien régime, soit par le démembrement de quelques-uns des anciens, soit par la conquête de nouvelles provinces. C'est ainsi, d'une part, que les gouvernements de Maine et Perche, d'Anjou, de Touraine, de Nivernais, de Berry, de Poitou, furent détachés de l'Orléanais; ceux d'Auvergne, de Bourbonnais, de la Marche, détachés du Lyonnais; ceux de Limousin et de Béarn, détachés de la Guyenne; celui du comté de Foix, détaché du Languedoc; celui de Saintonge et Angoumois, formé en partie de la Guyenne, en partie de l'Orléanais; celui d'Aunis, séparé du précédent après la prise de La Rochelle. C'est ainsi, d'autre part, que les gouvernements d'Alsace, d'Artois, de Roussillon, de Flandre, de Franche-Comté, de Lorraine et de Corse furent successivement créés, à la suite de la réunion de ces provinces. Outre ces grands gouvernements dont le total s'élevait à 33, 7 autres, plus petits, ne comprenant pas une province entière, avaient été détachés des grands : c'étaient ceux de la ville, prévôté et vicomté de Paris, du Havre de Grâce, du Boulonnais, de la principauté de Sedan, de Metz et Verdun, de Toul, de Saumur. Le nombre des gouvernements de provinces, grands ou petits, atteignait par conséquent, en 1789, le chiffre de 40. Ils étaient subdivisés, au point de vue de l'administration militaire, en circonscriptions plus ou moins étendues appelées lieutenances de roi ).

A l'intérieur de ces 40 gouvernements généraux, qui englobaient tout le territoire du royaume, trouvaient place une foule de gouvernements particuliers ou gouvernements de villes et places fortes. Déjà nombreux à la fin du XVIe siècle, ils furent multipliés par l'édit fiscal de 1696, qui en créa un dans chaque ville close, et s'élevaient, en 1789, à 400 environ. Ainsi il y en avait 34 dans le grand gouvernement de l'lle-de-France, 3 dans le petit gouvernement du Havre. Ils avaient chacun leur gouverneur , mais, à certains égards, dépendaient du gouverneur général de la province.

Le royaume resta ainsi partagé en gouvernements de provinces et de villes, jusqu'au décret du 22 décembre 1789 suivi de la loi du 26 février 1790, par laquelle l'Assemblée constituante y substitua les nouvelles circonscriptions territoriales appelées départements.-

Administration militaire

Supprimés par la Révolution, les gouvernements militaires ne furent pas rétablis par l'Empire. Cependant Napoléon au cours de ses campagnes européennes, donnait des gouverneurs militaires aux places fortes des pays occupés par ses armées. C'étaient presque toujours des officiers généraux qui avaient, tant au point de vue militaire qu'au point de vue administratif, des pouvoirs très étendus. Ces fonctions étaient de courte durée et réglées par les exigences des opérations militaires ou le caprice du conquérant. D'un autre côté, le territoire de l'Empire était partagé en divisions militaires qui eussent été appelées plus judicieusement gouvernements; administration à part, c'était la plus fidèle image de l'ancienne institution. Ce n'est qu'après le débarquement de des troupes françaises en Algérie que nous trouvons de nouveau en France un véritable gouvernement militaire sous le titre de gouvernement général de l'AIgérie. Cette sorte de vice-royauté fut confiée jusqu'en 1870 à des maréchaux de France ou à des généraux.

La division de l'ancienne France en gouvernements n'était pas aussi importante, au point de vue de l'administration générale du royaume, que la division en généralités : la première ne correspondait qu'à l'organisation de la défense intérieure, à la répartition des troupes et au petit nombre d'affaires militaires que la royauté avait laissées aux gouverneurs et à leurs lieutenants généraux, tandis que la seconde servait de cadres à tous les services de police intérieure, de finances, de justice et même d'administration militaire, qui étaient concentrés aux mains des intendants. Mais la division en gouvernements était celle qui rappelait le mieux la formation historique du domaine royal. A part quelques exceptions peu importantes, les limites des grands gouvernements répondaient à celles des anciennes provinces, c.-à-d. aux groupements ethniques qui s'étaient produits à l'époque féodale, sous l'influence combinée de la configuration du sol et des nécessités sociales; les lieutenances qui en formaient les subdivisions, les gouvernements de villes qui s'y trouvaient enchevêtrés n'étaient pas des créations arbitraires, mais représentaient presque toujours les divers éléments organiques qui avaient concouru à la formation de chaque province, les pays et terroirs où de longues traditions avaient créé une vie commune entre les habitants. C'est pourquoi lorsqu'on veut reproduire, sous ses traits les plus expressifs et les plus vivants, l'aspect géographique de l'ancienne France, c'est la division en gouvernements que l'on choisit de préférence à toute autre.

A l'imitation de ce qu'elle avait fait dans la France continentale, la royauté avait également institué des gouvernements pour l'administration militaire et civile des colonies : en 1789, il y avait 3 gouvernements généraux, ceux de Saint-Domingue, de la Martinique et des établissements français au delà du Cap ; 6 gouvernements particuliers, ceux de la Guadeloupe, de Sainte-Lucie, de Tobago, de la Guyane, du Sénégal, des îles de France (Maurice) et Bourbon (Réunion).

Les anciennes provinces.
En 1789, avant la réunion de l'Assemblée constituante, la France était partagée en quarante provinces ou gouvernements militaires, dont 32 grands et 8 petits. Il est encore utile de connaître cette ancienne division, non seulement pour l'intelligence des historiens, mais encore parce que les dénominations que portaient le pays compris da ces gouvernements, sont aujourd'hui même d'un usage très fréquent. Certains ont d'ailleurs donné leur nom aux actuelles régions.